Der "Plano Real"– Erfolgsstory ohne happy end?

Über die Notwendigkeit von Strukturreformen

1. Einleitung

Die ´verlorene Dekade` der 80er Jahre war für Brasilien wie auch für die meisten anderen lateinamerikanischen Länder nahezu eine Katastrophe. Das Land balancierte kurz vor dem Abgrund, und manchmal war man beinahe schon den berühmten Schritt weiter. Die Zukunft ganz Lateinamerikas schien äußerst düster. Daraufhin hat sich auf breiter Front in Lateinamerika eine wirtschaftliche Umkehr vollzogen. Der fortschreitenden Globalisierung wurde bereitwillig Rechnung getragen und gesamtwirtschaftliche Stabilisierungsmaßnahmen getroffen. Lateinamerika öffnete sich zusehends für die internationalen Güter- und Kapitalmärkte und wurde immer intensiver eingebunden in die internationale Arbeitsteilung. Umfang und Zeitpunkt der Reformen variierten jedoch von Land zu Land (Nunnenkamp S.2). Es folgten Erfolge und Rückschläge, Gewinner und Verlierer der Veränderungen. Eine besondere Rolle in den Ereignissen der 90er spielt neben der mexikanischen Finanzkrise 1994/95 der "Plano Real" in Brasilien. Er kam wie ein langersehnter ´Heilsbringer` für das wichtigste lateinamerikanische Land und es schien, als gelänge seinem ´Schöpfer` Fernando Henrique Cardoso zum ersten Mal seit langen Jahren die Stabilisierung von Währung und Wirtschaft (vgl. Oliveira e Silva et. al.). Parallel dazu versuchte man, strukturelle Veränderungen umzusetzen. Das folgende Paper soll nun die Problematik dieser Strukturreformen im Zuge der Währungsumstellung diskutieren und der Frage nachgehen, inwiefern sie für Erfolg oder Mißerfolg des "Plano Real" verantwortlich sind. Die eigentliche Funktionsweise der Währungsumstellung und die Ausgangslage Brasiliens wird gesondert in einem Paper dargestellt.

2. Grundidee des "Plano Real"

Die Grundidee vieler Reformen in Lateinamerika zu Anfang dieses Jahrzehntes war die Hoffnung, mit Stabilisierungsmaßnahmen und Strukturreformen wirtschaftlich aufzuholen. Ökonomisch macht Stabilisierung Sinn, da dann "die relativen Preise Ihre Funktion im Hinblick auf die Allokation knapper Ressourcen erfüllen. Insofern war mit einem Anstieg produktiver Investitionen zu rechnen, die ihrerseits wieder eine wesentliche Bedingung für Wirtschaftswachstum waren" (Nunnenkamp, S. 5). Mit der Öffnung für ausländisches Kapital kann man internationale Technologien importieren, der Aufholprozeß geht schneller. Das war auch das Ziel des "Plano Real" und er war der erste Plan, der zumindest auf dem Gebiet der Währungsstabilität enorme Erfolge hatte und der ohne einen internen "Schocktag" (an dem bspw. die Währung eingefroren wird etc. ) auskam. Es wurden weder Preise noch die Sparkonten eingefroren (wie bei früheren Plänen), sondern der Inflationsindex wurde in einem sorgfältig vorbereiteten Prozeß zur neuen Währung gemacht. Die Grundidee des "Plano Real" ist, über eine stabile Währung und parallele Strukturreformen die Eingliederung in die Internationale Wirtschaft und den Aufschwung Brasiliens zu schaffen. Diese Strukturreformen sind meist ambivalent und vielschichtig. Diese Kontraste und Vielschichtigkeit der Reformen und Projekte in Brasilien zeigen sich auch im verantwortlichen Präsidenten Fernando Henrique Cardoso. Der als Wissenschaftler weltberühmte "linke" Soziologe Cardoso (der die Dependenztheorie maßgeblich mitentwickelt hatte) vertrat und vertritt einen konsequenten Privatisierungskurs und hofft auf eine gestärkte Position Brasiliens auf dem Weltmarkt. Ein ehemals Linker als Präsident, der nun dem Neoliberalismus huldigt? Wohl eher die Einsicht, daß eine kontrastreiches Land voller Widersprüche nicht mit einfachen Maßnahmen zu konsolidieren ist. Wie nun diese vielschichtigen Strukturreformen aussehen und welchen Erfolg oder Mißerfolg sie hatten und haben, darauf soll nun eingegangen werden. Nach jedem Kapitel soll eine Abschlußthese zum Diskutieren anregen.

3. Strukturreformen und Blockaden in Legislative und Exekutive

Der "Plano Real"hat durch sein geniales Konstrukt ohne ´internen Schocktag` die Inflation wirkungsvoll bekämpft. Diese Bekämpfung der Inflation bedeutete allerdings für die Haushalte des Zentralstaates und der Einzelstaaten ein gravierendes Problem. Normalerweise vermutet man hinter hoher Inflation zu hohe Staatsausgaben, Brasilien bildet hier aber eine Ausnahme. Vielmehr spielen strukturelle Besonderheiten und die Anpassung des Staates an das Leben in der Inflation eine Rolle. Aufgrund der extrem langen Inflationserfahrung hatten sich alle Akteure und damit eben auch der Staat an die Inflationsökonomie angepaßt. Für den Staat bedeutete dies, daß Verteilungskonflikte (die durch die Verfassung von 1989 und die darin festgeschriebene Vielzahl von Ansprüchen und die Umverteilung öffentlicher Mittel zu Gunsten von Bundesstaaten und Gemeinden ohne Umverteilung der Aufgaben) vorprogrammiert waren, oftmals über das Mittel der Inflation ´gelöst` wurden. Zudem war die Exekutive in ihrer Möglichkeit zur Mittelverwendung gestärkt worden, "damit nahm das Parlament de facto eine seiner zentralen Funktionen nicht wahr, als Arena zu dienen, in der Konflikte um die Verteilung der der Gesellschaft zur Verfügung stehenden Mittel ausgetragen und gelöst werden. Statt dessen fungierte Inflation als zentrales Schmiermittel zur Scheinlösung von Verteilungskonflikten" (Fritz, 1996, S.21). Als einziges Mittel zur Bekämpfung von Inflation bleiben dann noch Lohn- und Preisstopps. Das potentielle ... bis dato künstlich unterdrückte Defizit verwandelte sich nun dank der stabilen Währung in ein reales Defizit" (Fritz, 1996, S. 30). Eine Folge der stabilen Währung war also ein Staatsdefizit. Hinzu kommen strukturellen Schwierigkeiten im Bereich der Geld- und Fiskalpolitik und in der Organisation des Bankwesen (auch die Banken und die dahinter stehenden Landesregierungen hatten sich an das Leben mit der Inflation angepaßt, Geschäfte gemacht, den Landesregierung unfinanzierbare Kredite geben müssen und oftmals Mißbrauch getrieben). Eines der Hauptprobleme ist dabei die Funktionsweise des brasilianischen Parlaments und des Umgangs mit Haushaltsmitteln. Der Haushalt besteht zum einen aus Schuldendienst für interne und externe Verschuldung (zu hohen Zinsen, so daß immer wieder Haushaltslöcher entstehen, die durch neue Kredite gedeckt werden) und zum zweiten aus dem eigentlichen Budget, das ein strukturelles Defizit aufweist. Dieses Defizit entsteht dadurch, daß der Präsident die Budgetverantwortung hat, das Parlament aber weitreichende Mitbestimmung. Brasilianische Parlamentarier haben ihre Wählerklientel mit Zugeständnissen zu versorgen, andererseits werden sie kaum für Haushaltsdefizite zur Verantwortung gezogen (vgl. Meyer-Stamer, S.150 ff). "Die Regierung ist in einer paradoxen Situation. Um die wirtschaftliche Stabilisierung abzusichern, muß sie diverse Verfassungsreformen durchsetzen.... Wenn sie aber Verfassungsreformen durch den Kongreß bringen will, kann sie keine Politik der Haushaltskonsolidierung betreiben, weil sie die notwendigen Stimmen nur bei entsprechenden Gegenleistungen bekommen wird. (Meyer-Stamer, S.162) Strukturelle Reformen in allen Bereichen des politischen Entscheidungsfindungsprozesses und des Bankensystems werden m.E. mitentscheidend sein für einen auch zukünftigen Erfolg des "Plano Real". Sie wurden bislang nicht effizient betrieben, da die internen Blockaden zu groß sind.

4. Wirtschaftsreformen: Privatisierung und Öffnung von Staatsmonopolen

Das Regieren mit dem brasilianischen Parlament ist aufgrund der ausgeprägten Parteienfraktionierung, der fehlende Fraktionsdisziplin und dem ausgeprägten Klientelismus brasilianischer Politiker sehr schwierig. Cardoso wird hier großes Verhandlungsgeschick zugesprochen. So nutzte er kurz nach der Einführung der neuen Währung und dem rapiden Absinken der Inflation seine starke Position aus, um ein erstes Reformpaket verabschieden zu lassen. Es beinhaltete eine Öffnung der Staatsmonopole in strategisch wichtigen Bereichen (Telekommunikation, Erdöl, Rohstoffexploration) und die Möglichkeit eines späteren Verkaufs der Staatsunternehmen. Mittlerweile wurde im Frühjahr 1998 in der bis dato größten Privatisierung Lateinamerikas die brasilianische Telekommunikation zumeist nach Bundesstaaten aufgesplittert und einzeln an in der Mehrzahl europäische Firmen verkauft. Zuvor schon war die Mineralstoffexploration des bislang staatseigenen Unternehmens ´Valle do Rio Doce` privatisiert worden. Die Erträge aus diesen Privatisierungen sollten eigentlich zum Abbau der Schulden dienen, mußten aber beispielsweise nach dem Börsenzusammenbruch in Asien als Notgroschen dienen. Sie werden beim Abbau des Schuldendienstes fehlen. Die strukturellen Veränderungen durch die Privatisierungen haben also nur bedingt den erwünschten Erfolg gebracht, oftmals wurde das Geld zur Lösung aktueller Probleme verwendet und nicht in die strukturelle Neuorganisation investiert.

5. Die Reform des Steuersystems

In der Anfangsphase des "Plano Real" ist es Cardoso noch gelungen, die Mehrzahl der Kongreßmitglieder hinter sich zu bringen, da er mit der Inflationsbekämpfung so große Erfolge zu verbuchen hatte, daß man es sich schlecht leisten konnte, sich gegen Reformen, die der Sicherung der Währung dienen, zu stellen. Doch die angegangen Reformen zeigen oftmals nur spät ihre Wirkung, ein Großteil der Bevölkerung ist nach wie vor marginalisiert, die gesellschaftlichen Probleme sind alles andere als gelöst. Es bildete sich eine Verhinderungskoalition, der innenpolitische Druck auf Cardoso wurde größer. So stürzte bspw. ein Streik der Polizei mehrere Städte des Landes in ein Chaos, Banken wurden überfallen, Bürger trauten sich nicht mehr auf die Straße. Beim für den Erfolg des "Plano Real" sicherlich ebenfalls mitentscheidenden Problem der Steuerreform gelang Cardoso vor allem aufgrund der internen Widerstände bislang kein Erfolg, im Gegenteil: das brasilianische Steuerwesen ist weiterhin gekennzeichnet von einer großen Steuerhinterziehung und einer strukturellen Ungerechtigkeit. "Das Gros der Steuereinnahmen stammt aus Konsumsteuern, die ausgerechnet die untersten Einkommensgruppen überproportional treffen, und aus Lohn- und Einkommenssteuern der abhängig beschäftigen Mittelklasse, die sich aufgrund der Steuererhebung direkt an der Quelle ihren Zahlungspflichten nicht entziehen kann" (Fritz, 1996, S. 28). Der Faktor Arbeit wird in Brasilien wesentlich höher besteuert als in der Faktor Kapital. Hinzu kommt die verbreitete Steuerhinterziehung, Studien gehen von 100 Prozent aus (das heißt, Brasilien hätte bei einer konsequenten Steuereintreibung nahezu das doppelte Steueraufkommen). Obwohl der Staat dringend Einnahmen braucht, um das Defizit in den Griff zu bekommen und damit letztlich die Stabilität der Währung zu gewährleisten, senkte der bislang umgesetzte Teil der Steuerreform sogar die Steuern. Kuriose Begründung: "...daß geringe Steuerverpflichtungen einen geringen Anlaß zur Steuerhinterziehung bieten" (Fritz, 1996, S.29). Um dennoch das Steueraufkommen zu erhöhen, hat die Regierung bislang bspw. eine Steuer auf sämtliche Finanztransaktionen eingeführt. Fazit: Eine umfassende Reform wäre nötig, die Eliten Brasiliens (hier verstanden im Sinne von alten Führungscliquen und einflußreichen Familien, die im Land seit Jahrzehnte eine enorm bedeutsame Rolle spielen und sich an jede politische und wirtschaftliche Situation anpassen und zu ihren Gunsten nutzen) wußten dies bislang aber zu verhindern. Ohne effiziente Reform des Steuerwesens wird das Gesamtwerk "Plano Real" kaum Erfolg haben.

6. Agrarreform

Die extrem ungerechte Landverteilung ist seit Jahrzehnten Thema in Brasilien. So konzentriert sich laut nationaler Statistikbehörde die Hälfte der landwirtschaftlichen Nutzfläche in den Händen von 1,2 Prozent der Bevölkerung. Im Staat Alagoas bspw. besitzt die Familie des ehemaligen Präsidenten Collor de Mello nach Schätzung von Professoren der Universität Recife über ein Drittel des gesamten Landes. Gleichzeitig wird die Landlosenbewegung MST ("movimento sem terra") immer bedeutender, der Kampf zwischen Landbesitzern und Landlosenbewegung trägt manchmal schon bürgerkriegsähnliche Züge. Fazendas werden besetzt, angeheuerte Söldner kämpfen in diesem ´Krieg`. Eine effektive Landreform im Zuge des "Plano Real" wäre eine sehr wichtiger Beitrag zur Lösung der wirtschaftlichen und politischen Lage. Zwar hat die Regierung Cardoso hier Erfolge zu vermelden (nach Cardosos Angaben hat keine andere Regierung bislang so viel Land verteilt) und es werden auch große Flächen vergeben an genossenschaftlich organisierte Projekte (so bekam bspw. ein Landlosenprojekt unter Leitung eines deutschen Missionars im Norden des Landes nach jahrelangen Versuchen große Landflächen), dennoch kann man noch lange nicht von einer geglückten Agrarreform sprechen. Allerdings gibt es hier natürlich auch große Interessenskonflikte, deshalb ist ein Urteil über Erfolg oder Mißerfolg der Agrarreform für mich nicht möglich. Klar ist aber, daß das Problem noch lange nicht gelöst ist und einen wichtigen Teil der Gesamtprobleme Brasiliens darstellt. Wichtiger Aspekt einer Diskussion der Agrarfragen ist zweifellos sicher auch eine m.E. längst fällige Öffnung der Europäischen Union für Agrarprodukte aus Lateinamerika. In der Agrarreform hat die Regierung Cardoso Erfolge zu verbuchen, allerdings ist das Problem noch lange nicht gelöst. Auch hier trifft Cardoso auf große interne Widerstände.

7. Auswirkungen der Mexiko – Krise und der Asienkrise auf die Reformbereitschaft

Der Zusammenbruch des mexikanischen Währungssystems brachte auch für Brasilien weitreichende Konsequenzen. Das Vertrauen der weltweiten Kapitalanleger in ´unsichere` Länder sank ebenso wie das brasilianische Vertrauen auf diese internationalen Kapitalströme. Die internationalen Kapitalspekulanten zogen ihr Geld auch aus Brasilien zurück mit dem Ergebnis, daß die Devisenreserven extrrem zurückgingen. Das führte zu einer Wende in der Strategie des "Plano Real" und hatte auch weitreichende Auswirkungen auf die flankierenden Strukturreformen. Bei dem Asiencrash verlor Brasilien innerhalb weniger Tage im sog. "Angriff auf den Real" 8 bis 10 Mrd. US$ (Spekulativkapital, das aufgrund der hohen Zinsen am brasilianischen Markt angelegt war), das sind rund 14 Prozent aller Devisenreserven. Cardoso reagierte mit einem drastischen Sparpaket. Die Folgen dieser akuten Turbulenzen war, daß -wie oben erwähnt- bspw. Erlöse aus Privatisierungen nicht zum Abbau der Schulden dienen konnten, sondern die aktuelle Situation mitbekämpfen mußten. Damit dienten diese Erlöse zur ´Notreparatur im Alltag` und nicht zur Finanzierung struktureller Veränderungen. Gleichzeitig verschärfte sich durch die Sparmaßnahmen der innenpolitische Druck auf Cardoso. Die Regierung reagierte auf den weiter zunehmenden innenpolitischen Druck mit einem Zurücknehmen einiger handelsliberalisierenden Maßnahmen und griff vorübergehend zu einem selektiven Protektionismus. Außerdem wurde eine Wechselkursspanne eingeführt (in diesem Bereich kann der Real frei floaten), die Tendenz zur Überbewertung des Real leicht gedämpft und insgesamt damit ein wichtiges Signal des Stabilisierungswillens an die internationalen Finanzmärkte gegeben. Allerdings bleibt als Fazit, daß das Reagieren auf aktuelle Krisen die strukturellen Reformen verdrängte. Gleichzeitig legte Cardoso absolute Priorität auf die Stabilität der Währung. Das verschärfte in Krisenzeiten seine innenpolitischen Schwierigkeiten.

8. Fazit

Brasiliens Situation hat sich mit dem Besiegen der Inflation stark verbessert. Der "Plano Real" hat durch sein geniales Konstrukt in diesem Bereich einen Erfolg gebracht, den bis dato kein anderer Reformplan schaffte. Diese Währungsumstellung muß aber dringend einher gehen mit weiterreichenden Reformen. Das Steuersystem und die Landverteilung müssen ´gerechter` werden und vor allem die großen marginalisierten Teile der Bevölkerung in Gesellschaft und Arbeitsmarkt integriert werden. Brasilien ist nach dem Ende der Importsubstitution noch immer auf der Suche nach einem neuen Entwicklungsmodell. Eine intensive Einbindung in die internationale Arbeitsteilung ( und der Ausbau der regionalen Integration bspw. im Mercosul) scheint dazu Voraussetzung, das große Problem ist aber nach wie vor die große Anfälligkeit Brasiliens auf internationale Geschehnisse und die enormen sozialen und regionalen Kontraste innerhalb Brasiliens. Diese Anfälligkeit kann nicht nur von Brasilien gelöst werden, sie zu verringern ist m.E. auch Aufgabe der internationalen Gemeinschaft. Führt man bspw. verbindliche Regeln über Spekulativkapital ein, dann wird die reine Annahme eines Crashes in Brasilien (aufgrund von Crashtendenzen irgendwo auf der Welt) nicht mehr zur ´self-fullfilling prophecy`. "...sollte die Abhängigkeit einiger lateinamerikanischer Länder von Kapitalzuflüssen verringert werden. Zum einen könnte so die Gefahr reduziert werden, daß es erneut zu einem plötzlichen Kapitalabzug und damit zu einer Liquiditätskrise kommt. Zum anderen wäre es irreführend, darauf zu hoffen, daß ausländische Kapitalanleger stets bereit sein werden, den inländischen Finanzierungsbedarf zu decken." (Foders, S.87). Damit der Finanzierungsbedarf aus inländischem Kapital gedeckt werden kann, muß sich die Sparquote erhöhen. Dazu braucht es nicht nur einer stabilen Währung, sondern auch grundlegender struktureller Reformen. Der Regierung und der Gesellschaft in Brasilien bleibt also viel Arbeit. Das Bildungssektor spielt neben der Landreform, der Reform der Sozialversicherungssysteme und einer zu verändernden politischen Kultur sowie eines neuen Verhältnisses von Zentralstaat und Regionen sicherlich dabei eine zentrale Rolle. Die kostenlose Grundbildung muß weit ausgebaut werden, nur so scheint es möglich, die marginalisierten Teile der Bevölkerung langsam wieder in die Gesellschaft zu integrieren. Das sind nur einige der Punkte, die die Währungsreform "Plano Real" dringend begleiten müssen, wenn sie ein echter Erfolg werden soll. Ob das gelingt, ist derzeit aufgrund der Blockadesituationen in Brasilien, internationaler Strukturen und Brasiliens Anfälligkeit auf Einflüsse von außen sehr fraglich.

Christoph Ulmer

UlmerChr@aol.com

Literatur

Foders, Frederico 1997: Die Wandlung eines Kontinents: Lateinamerika sucht eine neue Stellung in der Weltwirtschaft, in: Stausberg, Hildegard (Hrsg.) Lateinamerika heute: Wirtschaft, Politik, Medien, Deutsche Welle Forum Bd. 2, Berlin

Fritz, Barbara 1996: Das stabile Geld und sein Preis. Analyse der Transformation in der Folge des "Plano Real", in: Calcagnatto,G. / Fritz, B. (Hrsg.): Inflation und Stabilisierung in Brasilien. Probleme einer Gesellschaft im Wandel, Frankfurt/Main

Fritz, Barbara 1995: Stabilisierung in Brasilien: Eine Zwischenbilanz des PLANO REAL, in: Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumentation, Beiheft 15, Hamburg.

Furtado, Celso 1956: Economia Brasileira, Rio de Janeiro

Nunnenkamp, Peter August 1998: Lateinamerika nach der "verloren Dekade": eine Zwischenbilanz der Reformen, Kieler Diskussionsbeiträge, Institut für Weltwirtschaft, Kiel

Meyer-Stamer, Jörg 1996: Der Kampf gegen die Inflation. Ein Kampf der Exekutive gegen die Legislative, in Calcagnatto,G. / Fritz, B. (Hrsg.): Inflation und Stabilisierung in Brasilien. Probleme einer Gesellschaft im Wandel, Frankfurt/Main

Oliveira e Silva, Antonia B. de, et al. 1993: Retrospectiva da Economia Brasileira, in: Perspectivas da Economia Brasileira 1994, vol.1, IPEA, Rio de Janeiro.

zurück zu Seitenanfang